东滩沉浮始末

　　一度响誉世界的中国首座生态城市计划搁浅真相调查

　　展示中国雄心的最好方法，莫过于在一片荒滩上崛起一座崭新的恢宏的能让世界为之惊叹的建筑景观。从象征着中国改革开放第二波奇迹的上海浦东出发，向北20公里，就是中国第三大岛屿：崇明岛。

　　就在7年多前，一个宏伟的构想被提出：在该岛面向太平洋的东滩区域，全球第一个生态之城将在此诞生。

　　这座图纸上的城市将比普通城市减少60%的能源使用，88%的水排放，83%的需填埋处理的废弃物，和60%的生态足迹（人类活动对环境的影响）。整个城市将使用风能、太阳能和生物能供电，并实现二氧化碳的零排放。到2020年，可容纳8万居民在此与大自然和谐相处。

　　对中国而言，东滩将提供一个有力的证明：即中国可以让经济增长与能耗增加、环境污染的副作用脱钩。无论是在空气质量、气候变化、水资源使用或垃圾处理等各方面，这座未来之城将采用多数城市望尘莫及的技术手段，并成为世界的样本。2005年底，它和鸟巢、国家大剧院、T3航站楼一起，被西方媒体誉为中国的十大新建筑奇迹。

　　但现在，这座绿色的乌托邦之城却几成泡影。当本刊记者在今年3月的一个周末到达东滩时，原定于去年下半年动工建设的区域仍是一片荒滩，按原计划，在2010年上海世博会期间，这里应将有1万居民入住。《环球企业家》调查获悉，随着主导此项目的上海实业（集团）有限公司（以下简称“上实集团”）的关键人士相继离去，上实集团对发展东滩生态城项目已兴味索然。

　　一度，东滩所赢得的国际声誉成为激励上实集团向生态地产项目发展的催化剂。东滩项目在去年1月被纳入中英两国关于气候变化的合作框架之内，并吸引了类似汇丰银行、爱尔兰地产公司——财富控股集团（The Treasury Holdings Group）这样的投资者进入。随后，上实集团在河北廊坊、浙江湖州、江苏无锡、辽宁沈阳、山东济南和潍坊等地，也拟开发同样以生态城命名的地产项目，总面积超过200平方公里。

　　如此美好的设想却很快被现实击碎。“东滩项目的搁浅，最主要原因是价值观的问题，”东滩项目前首席规划师董山峰告诉《环球企业家》，“中国现有的城市法规，只能说适应了过去几十年里工业文明城市的发展道路，而发展生态城市的现实基础还是缺失的。”而席卷全球的经济衰退对这一超前项目而言则无疑于雪上加霜。在东滩项目搁浅前后，上实集团在廊坊等地的生态城项目也相继陷入停顿。

　　接受采访的数位东滩项目参与人士均告诉《环球企业家》，事实上，导致该项目无法进行的关键原因是，其规划区域原为围垦用地，上实集团一直未能拿到将之转为建筑用地的国家审批文件，这成为东滩项目最大的软肋。

　　“在1年半前，这个项目对我们来说就已经结束了。”东滩项目的主要外方合作伙伴——英国奥雅纳（ARUP）工程顾问公司中国环境组负责人奥密（Alex Mitchell）告诉《环球企业家》，“奥雅纳很希望东滩能建成，可惜它的命运并不掌握在我们的手中。但无论如何，东滩是一个很好的开始，它已扬名全球，并成为其他国家和城市思考可持续发展的榜样——这可能是东滩所带来的最好的东西。”

　　幻想之城

　　在今年2月的一个清晨，陆家春钻进刚刚新买的桑塔纳，一踩油门径直往崇明县堡镇码头驶去。在过去的30年里，陆一直在岛上务农为生，这是他转行当载客司机的第一天。随着他所在的陈家镇也开始开发建设生态型城镇，不少像陆这样的农民原来耕作的土地都已被镇上统一征用了。

　　中国城市化的浪潮唤醒了这片沉睡的土地。这里有着丰富的湿地生态资源，生活着冻原天鹅、白头鹤、黑脸琵鹭等34种被保护物种群，在全球仅存1000只的珍贵黑鹳也在两年前首次于东滩发现，有记录的鸟类达312 种，迁徙水鸟上百万只。在不远处，一座连接上海市区和崇明岛的沪崇长江隧桥已经完工，预计今年年底将正式通车，桥头堡就在陈家镇。从上海浦东五号沟出发，穿过这个巨型江底隧道，通过一座斜拉桥，便可抵达陈家镇，全程不到30分钟。

　　这激励了这个此前被中国高速发展的经济浪潮几乎遗忘的小城镇的雄心。作为上海“一城九镇”开发试点镇的陈家镇也加快了拆迁、基础设施建设的步伐，“生态城的概念主要是上实集团在搞，”陈家镇建设开发有限公司董事长陆一告诉《环球企业家》，“不过我们后来确定的规划主题也是建生态型的城镇，要建成中国版的‘纽约长岛’。”

　　与之火热的景象相映衬的却是，相毗邻的上实集团拥有的84.64平方公里东滩地块却仍是一片水天茫茫。

　　1998年亚洲金融风暴重创香港经济之时，为了向上海市政府窗口公司上实集团施以援手，上海市政府将崇明东滩84.64平方公里的滩涂围垦农田的经营权作价28亿划拨上实集团。

　　一个值得注意的是事实是，该围垦地块从本质上来讲是为了偿还上海城市化建设的土地欠债。根据中国现行的土地保护政策中有关“占补平衡”的规定，每占用一平方公里的农业用地，就必须新围垦一平方公里的土地（详见国土资源部令第33号《耕地占补平衡考核办法》）。这一先天的土地属性决定了此后上实集团在发展东滩项目时所遭遇的用地审批困难。

　　更为复杂的是，该地块虽然经营权划拨归上实集团，但行政上仍然隶属崇明县陈家镇。然而上实集团从一开始就未对此复杂情势进行充分的预估。2001年，当上实集团委托同济大学建筑与城市规划学院城市规划系教授李京生对东滩开发做调研报告时，后者曾经提醒上实集团下属的上海实业东滩投资开发(集团)有限公司（简称“上实东滩投资”）总裁马成，此项目是否需要和崇明县政府提前沟通，马干脆利落地回答“不用”。李京生透露，如今已正式成为上海迪士尼项目合资中方的上实集团，事实上当年也曾设想把迪士尼乐园放在东滩，或者申请将此作为世博会的分会场。

　　李京生的调研报告在2001年出炉，第一次提出了开发“上海生态港”的想法，获得了上实集团前董事长蔡来兴和马成的极大共鸣。蔡和马两人对李京生所描述的国外案例相当感兴趣：伦敦如何将市中心一个4公顷的热电厂冷却池改造成湿地公园、奥雅纳公司如何设计建造零耗能住宅。一个大胆的想法由此诞生：在21世纪，上海应该带头建生态城，成为中国迈向绿色未来的新城市的典范。

　　2003年，崇明县陈家镇被纳入上海“一城九镇”的开发规划，其中包括东滩地块。但已坚定发展生态城项目的上实集团决意将东滩从陈家镇整体开发规划中抽离。在陈家镇建设开发有限公司董事长陆一看来，上实集团会遇到政策瓶颈是必然的：“现在的土地开发牵涉到很多问题，比如土地指标，如果是崇明县开发就由县政府管，如果是作为企业的上实集团自己来开发，就需要国家单独给指标，后者更费事。”而今，因为东滩项目无法与陈家镇保持同步开发，陆抱怨称，这反而给后者造成很多基础设施建设方面的麻烦。

　　2004年，上实集团聘请全球知名咨询公司麦肯锡做战略顾问，同时对整个地块其中的12.5平方公里的南部生态城东滩启动区项目规划进行全球招标，美国Phlip Johnson、法国Studio、英国Art Jeans、奥雅纳等十几家公司参与竞标。上实将84.64平方公里东滩地块划分成三块：12.5平方公里的南部生态城、24平方公里的东部湿地和27平方公里的北部农场。而南部生态城其实就是东滩生态城誉满全球的最为精萃的部分，也是需要上报国务院，申请将基本农田转为建设用地指标的症结之地。

　　一位不透露姓名的国土资源部官员告诉《环球企业家》，横在东滩生态城面前最大的困难就是国家战略的制约。中国对农业耕地的严格控制是不可触碰的红线，由于地方政府长期以来的“土地财政”方式已导致耕地面积的急速减少，为了保护耕地，中国执行的是“世界上最严格的土地保护政策”，在《土地管理法》中规定：凡是征用基本农田，或征用其他土地超过70公顷的，都要由国务院审批。而12.5平方公里的东滩生态城项目已经远远超标。因此，东滩项目恐怕在十一五、十二五期间也难以拿到开发许可证。

　　2007年1月，由奥雅纳设计的东滩南部生态城《东滩生态启动区控制性详细规划补充报告》制定完成，基于此报告，上海规划院制定的南部核心小城镇《东滩南部启动区控制性详细规划》得到上海市城市规划管理局的正式批复。在其中，东滩南部启动区被定位为以“低生态足迹”理念为基础建设的可持续发展的“生态新城镇”，规划面积12.5平方公里，其中核心区城市建设用地面积7.8平方公里，规划常驻人口约5万人（最大承载8万人），就业人口3.5万人。按照土地的自然属性、经济适宜性，形成“工作、休闲、教育、居住”相融合的各具主题功能的三个特色的生态村落。外围区主要由生态绿地、防护绿地等组成，形成良好的环境并设定明确的边界，防止城镇无限扩张。

　　但到2007年底，由于建设用地指标一直搁置，奥雅纳的工作不得不宣告结束。同时，对于生态城项目抱有极大热情的董山峰、李将等人意识到在中国做生态城项目需要本土的力量，于是从奥雅纳辞职，加盟上实发展。而后，上实发展开始借助董山峰的团队进行廊坊等地的其他生态城项目开发。

　　去年6月，上实集团原董事长蔡来兴退休，由原上海市高级人民法院党组书记滕一龙接任。“蔡是东滩生态城最早的发起人，也是上实内部多年来发展生态城项目最坚定的支持者。”上实东滩投资前规划设计部高级经理李将向《环球企业家》透露，“但现在上实集团认为生态城应属国家战略，在现阶段难以通过企业的平台来实现。”

　　四个月之后，上实集团下属的上海实业发展股份有限公司（简称“上实发展”，600748.SH）发布公告称，董事长马成被调至上实集团，由副董事长陆申接任。随着上实集团主要管理层的人事变动，以及东滩项目陷入完全停顿，今年2月底，董山峰和李将等东滩项目的主要参与者也相继辞职。