将环境保护纳入法治轨道

　　秦天宝

　　将环境保护纳入法治轨道，需要从环境立法、环境执法、环境司法、环境守法等方面入手。

　　完善环境立法。当前，我国在环境领域基本上实现了有法可依，但也需要根据实践发展继续加以完善。一是更新立法理念。2014年修订的环境保护法对“生态文明建设”和“可持续发展”作出了明确规定。今后，其他环境法律法规修订都要贯彻落实新的立法理念。二是调整立法重心。随着对环境问题和环境立法研究的逐步深入，环境立法越来越重视环境保护义务和责任在政府、企业和公民之间的合理分配，并对政府权力进行合理限制。相关环境保护法律法规也应据此作出相应修订。三是提高立法的可操作性。目前，我国国家层面的环境立法偏重于原则性和概括性，针对具体实践的可操作性有待加强。此外，由于各地的实际情况存在一定差异，致使相关规定在具体适用中存在一些困难。对此，国家层面应进一步细化规定，地方层面应根据实际制定颁布适合本地的地方法规、规章和政策。

　　健全环境执法机制。应适应建设透明高效服务型政府的需要，在环境执法中引入多元调整机制。一是坚持行政管理的基础地位，充分发挥行政指导功能。在环境治理上坚持党委领导、政府主导、企业协同、公众参与。二是完善激励机制。应改革完善环境保护税收制度，对环境友好型的生产方式采取低税费甚至减免税费措施，大力扶持环保产业发展；对损害生态环境的生产方式则征收较高税费。三是完善公众参与机制。保证政府、企业信息的公开透明，为公众提供可行的参与途径。

　　强化环境司法保障。审判机构和审判人员应逐步实现专业化，加强对法官的环境法治培训。法院可以公开 具有专业环境法律知识的人才，完善环境专家证人和鉴定评估机制。在诉讼程序方面，明确环境案件的立案标准，扩大案件受理范围，解决立案难问题；制定针对环境案件的诉前环境保全程序，防止环境问题的产生和进一步恶化。明确检察院提起环境保护公益诉讼的路径，探索实行检察机关提起公益诉讼制度。

　　提高企业环境守法意识与守法能力。加强环境保护宣传教育，定期组织企业学习相关法律知识。加强企业内部环保设施建设，建立健全企业内部环保机构，并配备专门的环保人员，使环境保护工作成为企业的一项日常性工作。充分发挥行政指导功能，为技术力量薄弱的排污企业联系专业技术人员，帮助企业在污泥、废渣、危险废物的处置、转移上想办法，避免造成二次污染。

　　（作者为武汉大学环境法研究所所长）

　　全面促进资源节约

　　张有生

　　坚持节约优先是实现绿色发展的必然要求。我国人均资源占有量严重不足，资源利用水平总体不高。过去一个时期，由于发展方式粗放，生态环境长期透支，对人们生存发展形成雾霾、污染乃至灾害的潜在威胁，构成对可持续发展的刚性制约。破解发展的资源环境约束，必须坚持节约优先，全面节约和高效利用资源。

　　坚持节约优先、全面节约和高效利用资源，应牢固树立节约集约循环利用的资源观，严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，控制资源开发利用总量，推动资源利用方式根本转变，促进资源开发利用向绿色化转型。为此，需要深入推进改革创新，加强全过程节约管理，形成促进资源节约高效利用的体制机制。当前，应重点关注以下几个方面。

　　实行资源总量和强度双控。强化约束性指标管理，实施能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。这是资源宏观管理方式的创新，也是资源节约和高效利用的硬措施。必须打破部门和地方利益局限，从全局高度完善约束性指标体系，把资源利用双控目标同环境改善目标、经济发展目标、社会和谐目标有机结合起来，建立目标责任制，合理分解落实。将资源利用双控指标纳入经济社会发展综合评价体系，把考评结果作为考核领导班子和选拔任用领导干部的重要依据。

　　建立绿色财税体系。一是推行资源环境税收。加快资源税费改革，将部分高耗能、高污染产品纳入征收范围。二是完善绿色价格体系。深化资源性产品价格改革，建立反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制，推动资源行业清洁发展。三是加大财政政策扶持力度。实施节约技术改造“以奖代补”政策；在财政预算支出中，建立资源环境税收支持节约环保资金增长机制。四是健全绿色金融支持政策。鼓励金融机构加大对节约提效、资源综合利用和清洁能源项目的支持，推动节能减排、循环经济等项目通过资本市场进行融资，进一步提高高物耗、高排放项目信贷门槛。

　　建立绿色发展考核评价体系。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的发展目标体系、考核办法、奖惩机制。落实最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度。建立健全资源开发利用 的环境治理和生态修复制度，通过形成节约集约利用资源的发展方式和绿色简约的生活方式，减少资源消耗与生态损耗。

　　（作者为国家发展改革委能源研究所副所长）