3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中强调，要加强城市规划建设管理。一个月前，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》），指出了城市规划建设管理中尚存在的部分突出问题，其中，城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高现象被“点名”。

　　诚然，在城镇化的快速推进阶段，土地的城镇化会略快于人口的城镇化。从国际公认标准看，衡量土地与人口城镇化关系的城镇用地增长弹性系数应维持在1至1.12之间，而中国显然已跨出了这一合理阀值。相关数据显示，2000-2010年，中国城市建设用地的面积扩大83.41%，土地城镇化速度是人口城镇化的1.85倍。

　　曾几何时，求大求新的功利思维总会在城市规划落笔之时抢得主导。在欧美发达国家城镇化发展初期探索中，也很难拒绝城镇土地快速扩张带来的成就满足，浮躁激进的城市规划者催促着城市生长的彻底视觉化，他们需要一个“看得见”的城镇化。而其后，当西方国家开始对“城市蔓延”现象质疑和反思之时，中国却“义无反顾”地踏上了“造城运动”的老路。

　　从外延式扩张到内涵式发展

　　此次《意见》明确指出，要严控各类开发区和城市新区的设立。就在《意见》发布一周前，长春新区获批成为国家级新区。这是自1992年第一个国家级新区——上海浦东新区成立至今，国务院批复的第17个国家级新区。

　　“据不完全统计，我国各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区等约有500个；各类省级产业园区1600多个；较大规模的市级产业园1000个；县以下的各类产业园上万计。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎首先为记者梳理了目前我国新城新区的总体情况。

　　新城新区的涌现是基于区域发展战略宏观设计的结果，在发挥经济引擎作用、拓展提升城市功能等方面被寄予厚望。但在如此庞大的数量规模面前，人们不禁发问，新城新区数量是否已趋于饱和？近年来，“空城”“鬼城”“睡城”广受诟病，更是加深了对这一问题的质疑。

　　“一些年来，规划和建设城市新区成为我国城市扩张的重要手段。”国务院发展研究中心社会发展研究部研究员林家彬在接受本刊采访时表示。“由于新区的规划建设都是在地方政府主导下进行的，目前城市新区所存在的一些问题，其根源也在于政府的决策失误。”

　　他进一步分析认为，比如，对于城市未来产业和人口的过高预测，导致新区规划面积过大，土地资源利用效率低下。再如，对于许多大城市来说，通过加快开发区等新区建设从而使老城区的拥挤状况得到纾解本应是一个合理的选择，但长期以来，由于城市规划编制的滞后，加上受到“三为主”方针（指原国务院特区办规定的国家级开发区建设必须以引进外资企业为主、工业企业为主、高新技术企业为主的方针）的限制，许多城市的开发区并没有作为城市的有机组成部分来发展，因而不能成为老城区产业和居民有效疏散的发展区，并导致了老城区建筑密度过高和开发区土地资源浪费现象并存的困境。

　　“中国新城新区数量上不断增多、面积不断扩大，除了内在的合理性因素之外，也还有一些原因，包括地方政府贪大、求洋，获得土地成本过低，盲目投资而无需担责，缺乏调控与规范等。”冯奎认为，“从全球背景看，欧美发达国家的城镇化基本完成，城市格局相对固定，其城镇化当前更多体现为‘城上城’的发展，即在原有城市基础上的‘推陈出新’。而‘弃旧图新’的中国城镇化，则表现为‘城外城’的发展模式。”

　　如果说，执着于城市规模扩张是全球范围内城市化在前期推进的固定程式，抑或是在地方政绩导向和企业投机热情的合谋下宿命般的抉择，我们可以为曾经走过的路找到一个似乎合理的借口，那么如今，是时候停下急速扩张的步伐了。

　　今年1月，国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示，“十三五”时期，将分类推进城市开发边界划定，对特大城市、超大城市和资源环境超载的城市，加快划定永久性开发边界。

　　早在2014年7月，国土资源部、住房和城乡建设部联合召开相关工作会议，确定在14个大型、特大型城市，包括北京、上海、广州、深圳等一线城市开展“划定城市开发边界”的试点工作。2015年5月，国土资源部相关负责人曾透露，下一步要争取划定全国600多个城市的开发边界，并严格管理。

　　“加强空间开发管制，划定城市开发边界，根据资源禀赋和环境承载能力，引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标。按照严控增量、盘活存量、优化结构的思路，逐步调整城市用地结构，把保护基本农田放在优先地位，保证生态用地，合理安排建设用地，推动城市集约发展”，“严控各类开发区和城市新区设立，凡不符合城镇体系规划、城市总体规划和土地利用总体规划进行建设的，一律按违法处理。”《意见》再次强调了对城市用地红线的坚守。

　　全国政协委员、国土资源部原副部长胡存智在今年两会期间回答记者提问时表示，“十三五”规划建议中提出实行建设用地总量和强度“双控”，有利于形成优化的国土空间开发格局，杜绝“摊大饼”式发展，有利于改善城市的人居环境，从而防止城市病。

　　如今，限制城市外延式扩张的围栏不断加高，倒逼城市内涵式发展。中国城镇化曾过分向空间要效益的发展逻辑亟待修正。