重庆市园林局总工程师周进到会发言

　　中国 讯　为研究交流和探讨风景园林依法行政、加强行业管理、促进风景园林事业发展问题，2008年11月29日全国风景园林行业管理与法制建设研讨会在湖南省长沙市召开。会议由中国风景园林学会信息委员会、长沙市园林管理局主办；中国建设报社、中国 、中国城市出版社风景园林图书出版发行中心、长沙市园林绿化协会承办。

　　住房和城乡建设部城建司、长沙市政府、湖南省建设厅、中国风景园林学会信息委员会的领导到会讲话；北京、重庆等二十多个市、县城建、园林主管部门、学会的领导同志，北京林业大学专家以及部分园林绿化工程企业负责人到会并发言。会上还表彰了2007年度评选出的先进集体和先进个人。

　　重庆市园林局总工程师周进到会并发言，他发言的主题是：控规绿线管理与控规绿线数据库，重庆市的经验探索探索获得到会代表的极大关注。

绿线管理与控规绿线数据库

　　周 进　 2008年11月

　　前 言

　　? 2001年5月,《国务院关于加强城市绿化建设的通知》（国发[2001]20号）。（要建立并严格实行城市绿化“绿线”管制制度。）

　　? 2002年9月,建设部令112号发布了《城市绿线管理办法》,自2002年11月1日起施行。 （第一条,为建立并严格实行……根据《城市规划法》, 《城市绿化条例》等法律法规,制定本办法。）

　　? 2003年1月,北京市规划委、北京市园林局

　　关于实施建设部《城市绿线管理办法》有关问题的通知

　　? 2004年5月,重庆市规划局、重庆市园林局

　　《重庆市城市绿线管理实施办法》

　　? 2005年6月,长沙市人民政府， 《长沙市城市绿线管理办法》

　　一、 城市园林绿化规划实施管理

　　?在城市规划中，城市园林绿地系统规划是其中的法定的重要的专项规划内容。

　　在我国目前的城市规划建设管理体制下，园林绿化规划管理必须有效的切入到城市规划管理的相应环节之中，才能实现有效的管理。包括制定相应的技术标准、编制规划、以及对建设项目实施的规划控制。

　　?从城市园林绿化建设实践看，城市园林绿地的建设实践 大致可分为城市开发与园林建设、公共干预、以及管理维护三大层面。城市开发提供的园林绿地占到了城市绿地总量的2/3左右。这里重点介绍针对城市开发中涉及园林绿地的管理策略。

　　?在市场经济条件下，政府、开发商、风景园林规划设计都是影响城市园林绿地形成的重要因素。

　　?这里需要重点探讨城市开发与园林建设

　　1、1 城市开发与园林建设

　　1.1.1 城市开发的主要环节

　　按照城市开发进行的过程，可以将城市开发划分为若干环节。一个完整的市场开发过程可以大致分为 城市开发决策、工程建设、销售租赁 三个阶段，每个阶段又可分为若干环节（如下表）。

　　?工程设计是我国目前城市规划干预城市开发的核心环节

　　工程设计阶段一般可分为总体设计、单体建筑设计、园林绿化设计、室内环境设计4个层次。 后3层次设计又分为方案设计、初步设计、施工图设计3个阶段。

　　工程建设阶段一般可分为建筑工程建造、园林绿化工程建造、竣工验收三个环节。建筑工程建造的产品――房屋是市场开发的核心。园林绿化工程建造对公共空间品质有着具体而重要的影响。工程建设须按照规划批准的工程设计文件施工（其中园林绿化工程建设须按园林部门批准的设计文件施工）。对此，竣工验收是目前我国规划、园林干预工程建设的主要环节。

　　销售租赁阶段可划分为申请“销售许可证”、产权登记，产权交易（过户产权证）。严格地说，只有合法取得的产权空间才能在市场上进行销售和转让。也就是说，城市规划通过提供合法取得“产权空间”的规划条件（具体就是规划设计要求）而干预工程建设和房屋销售两个阶段。因此，规划部门提供的规划条件和规划部门批准的工程设计文件是工程建设阶段和房产销售阶段有关“产权空间”方面公共干预的主要法定依据。

　　但规划对于房产市场上的核心产品――“房屋产权”则只有微弱的约束力。对此，需要完善相关法规制度以改进规划控制机制。

　　1.1.2 城市规划干预城市开发的法定程序与过程

　　随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，城市规划成为政府干预城市开发的主要手段之一。根据《城市规划法》，城市规划干预城市开发的核心手段是“一书两证”的设计审批制度。实质是行政审批。通过提供规划设计条件，并据此审查规划设计和工程设计，核发“一书两证”。从控制论角度，这是规划控制的核心环节。

　　以国家《城市规划法》为主干法的规划法规体系详细规定了城市规划制定和实施的程序和要求。建立了一个完善的城市规划制定、实施管理的法定程序，也就是城市规划制定和实施以发挥作用的过程（如下图）。

　　1.1.3 规划控制

　　? 规划控制是城市政府及其城市规划行政主管部门（控制主体）对城市开发的控制。具体就是通过编制城市规划确定控制目标和控制内容，并据此对具体开发项目提出具体规划设计条件（控制方法）且实施监督管理。编制城市规划、提出规划条件、实施监督管理这些实际上构成了规划行政的主要内容。广义的规划控制等同于规划行政。

　　?针对具体城市开发的规划控制，就是提出规划设计条件并监督实施。具体就是核发“一书两证”的规划管理。与城市开发主要环节相对应，“提出规划设计条件”主要针对“开发决策阶段”的工程设计，又可分解为核发“一书两证”的三个“设计审查”环节（如下表），每个环节分别提出深度不同的规划设计条件作为核发“一书两证”的法定技术依据。

　　?规划控制在工程建设环节上的控制乏力，突出的表现在附属开发项目的园林绿化建设上。在城市开发的过程中，园林绿化工程建造一般是工程建设阶段的收尾工程。这使在核发“工程规划许可证”时难以将“园林绿化设计”纳入规划控制系统，或者不负责任的开发商应付了事。这是我国目前城市公共空间系统中附属开发项目的公共空间、园林绿化品质良莠不齐的主要原因。对此，有必要将“园林绿化设计”作为单独的“设计审查环节”。针对城市开发工程建设的相应环节，可以将“工程规划许可证”细分为“主体工程规划许可证”和“园林绿化程规划许可证”分别实施控制。

　　?我国规划控制在四个方面的现实困惑影响着规划控制的有效实施。

　　第一，对具体开发项目的规划控制主要集中在工程设计环节，而在对工程建设和租赁销售环节缺乏有效的控制。

　　第二，规划控制的法律对象是工程设计，而不是“产权空间”。

　　第三，公众参与规划如何从“认识”走向“行动”。

　　第四，规划控制内容的可操作性问题。